黑龙江省密山市人民法院

    近年来，黑龙江省密山市人民法院在构建“司法调解、人民调解、行政调解”三位一体 “大调解”机制建设中，以委托调解、立案调解和社会调解为抓手，辐射推动司法调解、人民调解、行政调解有效衔接，收到了一定成效。2012年，密山法院以调解方式结案的民商事案件共计757件,占结案案件总数的45.8%；经调解，当事人撤诉的案件313件，占结案案件总数的18.9%。在实践中，发现司法调解、人民调解、行政调解在有序衔接上还存在诸多问题。

    1、调解协议效力在诉讼中难以得到完全确认。最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》司法解释，明确规定了人民调解协议具有民事合同的性质。但协议的效力主要还需当事人自觉履行，取决于当事人的信用。因对不诚信当事人缺乏相应的制裁手段，在一定程度上影响了人民调解在群众中的认同度和权威感，这直接制约了非诉讼纠纷解决方式与诉讼纠纷解决方式衔接机制实际效用的发挥。如密山法院2012年共受理请求确认人民调解协议效力案件12件。

    2、社会公众对调解工作存在观念误区。长期以来，人们对非诉讼纠纷解决机制的重要性认识不到位、理解有差异、做法有偏颇。如有的只相信诉讼途径，要求国家权力对社会、个人生活高度介入；有的追究所谓“和谐”，采取一些急功近利的措施，违背了当事人自愿的原则；有的相关部门各自为政，调解工作没有形成合力，增加了纠纷解决成本；有的对诉求期望值过高，对法律、政策的理解存在很大的片面性，只愿意享受权利，而拒绝承担义务，造成非诉讼纠纷解决机制运转效率大打折扣。

    3、调解人员的综合素质还有所欠缺。社会调解是指积极发挥妇联、共青团等社团组织和一些行业协会的特殊地位和作用，动员他们协助法院开展调解工作，帮助维护涉案妇女、儿童、老年人及职工的合法权益。但是实践中，调解成功率并不是很高。主要原因是，从事非诉讼纠纷调解工作的人员大多数是兼职，一方面，他们难以保证有足够的精力和时间做好解决纠纷工作；另一方面，这些兼职工作人员的生活阅历、工作经验、法律基础、工作态度等综合素质良莠不齐。他们不愿或不敢解决纠纷，遇到辣手问题不是尽力解决，而是绕着矛盾走，推卸责任，上交矛盾，造成民间纠纷不断增多，一些简单矛盾逐步升级和激化，使得很多能够在基层解决的纠纷进入诉讼渠道。

     4、调解工作激励机制尚未发挥实效。委托调解是对法院收案后不宜直接开庭宣判的案件，征求当事人同意后委托行政机关、人民调解组织及社团进行调解。但在实践中，有些调解组织特别是人民调解组织往往直接拒绝或推诿，调解效果不佳。主要原因是调解经费很难落实，调解委员会和调解人员工作积极性不高。《人民调解法》规定政府对人民调解仅限于“必要的支持和保障”，政府对调解委员会和调解人员不给予直接的补贴或者津贴，只是“对有突出贡献的给予表彰”；“村民委员会、居民委员会和企事业单位应当 为人民调解委员会开展工作提供办公条件和必要的工作经费”，这在实践中也缺乏操作性。在密山市广大农村、村委会等基层组织既无收入来源，又缺乏上级补助，连日常工作都难以维继，解 决人民调解经费更是难上加难，这成为诉讼与非诉讼纠纷解决机制衔接问题的一个桎梏。

    针对如何加强“大调解”机制的衔接工作，现提出如下对策及建议：

    1、不断完善地方立法。建议省级立法部门通过法定程序，将各类纠纷分门别类，明确各化解纠纷主体的分工和责任，设定非诉前置程序，制定各类社会矛盾纠纷疏导化解的操作程序。属地纠纷要通过各级政府，专门纠纷要通过行业协会，或调解，或仲裁。当调解或仲裁失败方可启动诉讼程序，使当事人不仅能获得便利的法律服务，同时又能避免各主体相互推诿。

    2、加强对人民调解员的业务指导。建议开展针对人民调解员的岗前培训和在岗培训。一是定期举办培训班。定期或不定期的系统授课、专题讲座等，主要讲解与人民群众日常生活密切相关的新颁布法律、法规等知识以及调解方法、技巧。二是以庭代训。对一些典型案件，通过巡回审判，组织人民调解员旁听，或是邀请人民调解员到庭旁听，观摩调解技能，提高调解员识别证据、认定事实和组织调解的能力。三是编写指导人民调解的材料、刊物。将在案件审理时发现的人民调解的主要问题及调解方式方法等汇编成册，发送给各级人民调解组织和调解员，作为调解员的书面培训材料。

    3、完善激励约束机制。建议建立一套能够相互制约的科学考评体系和奖惩制度。对村级人民调解组织进行考评时，应由乡镇党委政府职能部门牵头，由法庭、司法所人员及其他有关部门人员组成考评组，根据调解纠纷的数量和进入行政调解、司法调解程序的案件数量，结合辖区人口比例、协调配合调解工作的态度等因素作出定量的客观评价。在对司法所和有调解职能的基层行政机关及法庭进行考评时，也应由党委职能部门牵头，由法庭及其他有关部门参加，根据调解纠纷的数量与同比案件数量下降的比例等因素进行综合评定，对法庭的评价应根据调解数、调解率和同比受理案件数量下降的比例等因素综合评定。对调解工作成效明显的单位和个人应进行奖励，以调动他们调解的积极性，对调解工作不力，考评落后的单位和个人给予批评，以鞭策其不断加强调解工作。

    4、加大宣传工作力度。建议将诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制纳入普法内容。要充分利用广播、电视、报刊、网络等外界宣传媒体，扩大大调解体系的社会影响力；要广泛采用法制宣传栏、宣传标语等宣传形式，大力营造调解工作良好氛围。要充分利用相关政府部门、法院、街道、社区里的法制宣传栏、宣传橱窗等，张贴调解工作宣传资料，最大程度地扩大大调解体系宣传的覆盖面。要在人口密集或人流量大的地方悬挂大调解工作宣传标语横幅，充分发挥宣传标语的作用，制造声势、形成气候。让这一便民利民的制度真正起到为民司法、和谐司法的作用，为非诉讼纠纷解决机制的发展奠定牢固的社会基础。